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Reforma al fuero constitucional

Fecha: 
23 de Mayo del 2018
Autor: 
Jorge Álvarez Máynez
Política

1. Concepto

 

El fuero constitucional, nos explican María Amparo Casar, y académicos del CIDE, “se constituye en una inmunidad procesal a la que tienen derecho ciertos funcionarios públicos que sirve como freno o escudo protector ante acusaciones que podrían entorpecer o poner en riesgo la labor del acusado”[1]. Dicha figura, se encuentra vinculada a la declaración de procedencia, que de acuerdo con el Diccionario de términos parlamentarios[2], constituye “una garantía a favor de las personas que desempeñan determinados empleos [...], en virtud de la cual su enjuiciamiento se halla sometido a jueces especiales”. Esto es:

 

“la manifestación y examen que hace el Congreso de la Unión de los hechos presumiblemente delictivos cometidos por alguno de los servidores públicos [señalados en la Constitución] [...] con el objeto de que las acusaciones [...] sin fundamento no procedan contra el servidor durante el periodo de su encargo y pueda así desempeñarse libremente en el ejercicio de su función sin presiones por parte de acusaciones falsarias”[3].

 

Sin embargo, el fuero puede ser de dos tipos: inviolabilidad (o, inmunidad acotada), e, inmunidad procesal (o, inmunidad amplia):

 

  • La inviolabilidad (o, inmunidad acotada) “se limita a proteger la libertad de los parlamentarios para hablar y votar en el parlamento o congreso sin que tengan que preocuparse por posibles cargos criminales o demandas en su contra por lo que dicen o hacen dentro del recinto legislativo o en sus funciones como legisladores”[4]. Se trata, explica Casar, de un tipo de inmunidad que “se limita a proteger la autonomía y libertad con la que se conduce el órgano legislativo y está en el centro del sistema de pesos y contrapesos, como instrumento para asegurar el equilibrio de poder”[5].

 

  • La inmunidad procesal (o, inmunidad amplia), “otorga inmunidad a los funcionarios por acusaciones procesales y sólo puede ser retirada mediante un voto parlamentario”[6], y, de acuerdo con Dworak “sirve para proteger el quórum”[7].

 

2. Orígenes

 

Ambas figuras, se surgen en Inglaterra: El juicio de procedencia, nos dice Jorge Carpizo, surge en Inglaterra, en 1386 “como un medio a través del cual se podía juzgar a los consejeros del rey, ya que éste era completamente irresponsable”[8]. Por su parte, el fuero proviene del concepto de inmunidad parlamentaria, que surge, igualmente a finales del siglo XIV, posterior a que el parlamentario Thomas Haxey fue llevado a juicio y sentenciado a muerte por traición, por proponer una iniciativa en la que denunciaba los excesos de la Corte deL rey Ricardo II. Finalmente, Haxey obtuvo el perdón real gracias a la presión parlamentaria sobre el rey, pero a partir de ese momento, comenzó la discusión para que los miembros del parlamento pudieran debatir con autonomía y libertad.

 

No fue, sin embargo, sino hasta 1689, cuando, en el artículo 9 de la Declaración de Derechos, que impuso el Parlamento inglés al príncipe Guillermo de Orange para poder suceder al rey Jacobo II, se estableció que “la libertad de discurso y los debates, así como los procesos en el Parlamento no pueden ser impugnados en ninguna corte o lugar fuera del Parlamento”[9].

 

Posteriormente, y retomando dicho antecedente, la inmunidad parlamentaria fue reconocida en la Constitución de los Estados Unidos, de 1787: “Los senadores y representantes [...] En todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden público, gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras”[10].

 

Asimismo, y usando como base el antecedente inglés, la Constitución de los Estados Unidos de 1787, estableció que el Presidente es responsable por delitos graves y faltas, que, de acuerdo con Carpizo, “los constituyentes entendieron que se incluían actos de gran daño a la comunidad o grandes faltas contra el interés público”[11]; además que, dicha frase “configuraba una categoría de delitos políticos contra el estado”.

 

Por su parte, la Revolución Francesa planteó la necesidad de “asegurar la no responsabilidad de los miembros del Parlamento francés por las opiniones que expresaran en el ejercicio de sus mandatos”. Así, la Constitución de 1791 fue el primer instrumento constitucional que reglamentó la figura, al establecer que “[Los Representantes de la Nación] pueden ser arrestados por actos criminales en delito flagrante, o en virtud de una orden de arresto, pero el cuerpo legislativo será notificado inmediatamente y el proceso no podrá ser continuado hasta que el cuerpo legislativo haya decidido que los cargos proceden”.

 

Respecto del diseño de la figura que se cristaliza en la referida Constitución francesa, y el mecanismo para retirarlo, se puede explicar por las siguientes razones:

 

Los revolucionarios franceses tenían una alta confianza en el legislador[12], pues los otros poderes (el Ejecutivo y el Judicial), “no les producía muchas simpatías”[13]; en especial, se desconfiaba del poder de los jueces porque “no se les veía como los protectores de los derechos fundamentales, sino más bien como un instrumento de dominio al servicio del despotismo.”[14] Es decir, “no se podía en ese tiempo hacer descansar la garantía de los derechos en los jueces del antiguo régimen, totalmente proclives a la monarquía”[15], por lo que los revolucionarios franceses no podían apoyarse más que en el movimiento revolucionario mismo, y construyeron “un edificio que descansa por completo en la noción de soberanía popular, expresada a través del legislador”[16].

Por ello, para los revolucionarios franceses “el instrumento fundamental de garantía de los derechos era la ley y su guardián era el legislador como expresión de la voluntad del pueblo”[17]. En consecuencia, se otorga un gran peso al legislador, “como órgano delimitador y de garantía de los derechos”[18], lo que lo coloca en una “posición de superioridad”[19] frente a “los otros cuerpos del Estado”[20].

Sin embargo, esta situación, nos dice Carbonell, provoca “lo que Fioravanti ha calificado como “el punto débil” de la Declaración, que es la falta de una garantía jurisdiccional”[21]. Es decir, la falta de una garantía jurisdiccional se explica, toda vez que el movimiento revolucionario “no se podía apoyar en alguno de los órganos del antiguo régimen”[22]; “haber depositado su garantía en los jueces habría sido, en ese contexto, una traición a sus propios ideales”[23]. Pero, “el no hacerlo privó [...] de la jurisdicción constitucional necesaria para imponer la supremacía constitucional frente al legislador”[24].

 

Contrario a lo planteado por los revolucionarios franceses, los autores de El Federalista “tenían una moderada confianza en los jueces y una gran desconfianza en el poder del pueblo que podía expresarse a través del congreso”,[25] y, por consiguiente, la Constitución de 1787, y el sistema que se plantea en esta, nos dice Roberto Gargarella “responde claramente a la idea de bloquear la formación de facciones e impedir posibles ‘desbordes’ de los órganos mayoritarios”[26]. En ese sentido, Hamilton apunta que “los tribunales han sido concebidos como un cuerpo intermedio entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre otras varias, de mantener a esta última dentro de los límites asignados a su autoridad”[27]. Por lo que, “la interpretación de las leyes y propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales”[28].

 

No obstante lo anterior, el modelo francés del “fuero”, y su mecanismo para retirarlo -en el que el Parlamento determina si los cargos son procedentes, ante la desconfianza de los otros poderes-, influyó predominantemente en el resto de países de Europa Continental y, posteriormente, de América Latina.

 

3. Fuero y juicio político en México

 

La figura del fuero se contempló por primera vez en la Constitución de Cádiz de 1812, y desde entonces mantiene vigencia[29], pues ha sido retomada por Constituciones posteriores[30]. Por su parte, a partir de la Constitución de 1824, “el sistema de responsabilidades de funcionarios públicos se basó en la introducción del impeachment tomado de la Constitución de Estados Unidos de América y en el sistema de Cádiz adaptado al bicamarismo. De esta forma, procede el desafuero y la sujeción del acusado a disposición del tribunal competente”[31].

 

Ordenamiento

Texto íntegro

Constitución de Cádiz. (1812) Artículo 128º

“Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ninguna autoridad podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el tribunal de Cortes, en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas”.

Constitución de Apatzingán. (1814) Artículo 59º

“Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les toca en la administración pública, y, además, podrán ser acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento por los delitos de herejía y por los de apostasía, y por los de Estado, señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los caudales públicos”.

Constitución de 1824. Artículos. 43º y 44º

“En las causas criminales que se intentaren contra los senadores o diputados, desde el día de su elección hasta dos meses después de haber cumplido su encargo, no podrán ser aquellos acusados sino ante la Cámara de éstos, ni éstos sino ante la de senadores, constituyéndose cada Cámara a su vez en gran jurado, para declarar si hay o no lugar a la formación de causa. Si la Cámara que haga de gran jurado […], declarare, por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, haber lugar a la formación de causa, quedará el acusado suspenso de su encargo, y puesto a disposición del tribunal competente”.

Constitución de 1836. Artículo 47º

“En los delitos comunes, no se podrá intentar acusación criminal contra el Presidente de la República, desde el día de su nombramiento hasta un año después de terminada su presidencia, ni contra los senadores, desde el día de su elección hasta que pasen dos meses de terminar su encargo, ni contra los ministros de la alta Corte de Justicia y la marcial, secretarios del despacho, consejeros y gobernadores de los departamentos, sino ante la Cámara de Diputados. Si el acusado fuere diputado, en el tiempo de su diputación y dos meses después, o el Congreso estuviere en receso, se hará la acusación ante el Senado”.

Constitución de 1857. Art. 59º

“Los diputados son inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.

Constitución de 1917. Art. 61º

“Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar”.

 

En la Constitución de 1917, se retomó el diseño planteado en la Constitución de 1857, y se incluyó al Presidente de la República como sujeto de juicio político de responsabilidad (artículo 108 y 109 de la Constitución), únicamente por la comisión de un delito oficial, que se especifica “por traición a la patria, y delitos graves del orden común”, que Jorge Carpizo interpreta “en el sentido de que el presidente es responsable si rompe o trata de romper el orden constitucional, o si no cumple con sus obligaciones constitucionales y ese incumplimiento quiebra el sistema de gobierno”[32].

 

La Constitución de 1957, apunta Carpizo, “además de las causas que indica la de 1917, señaló como responsabilidad del presidente la violación expresa de la constitución y los ataques a la libertad electoral”[33]. Sin embargo, Carranza las suprimió, sin que se sepa qué perseguía Carranza al hacerlo. Dicha idea fue aceptada por el Constituyente, y en el respectivo dictamen únicamente se dijo que: “La estabilidad del poder ejecutivo exige que solamente por delitos de carácter muy grave pueda ser juzgado durante el período de su encargo, y por este motivo se limitan los hechos por los que puede ser juzgado el presidente, a los delitos de traición a la patria o a los de carácter grave del orden común”[34].

 

Contrario a lo argumentado por la comisión dictaminadora, Céspedes y Pintado Sánchez “pidieron que ya que se habìan dado facultades muy numerosas al ejecutivo frente a los otros poderes, era necesario hacerlo responsable de las violaciones a la ley fundamental, porque todos estamos obligados a respetarla[35]. Dicha postura fue desestimada por Jara, Lizardi y Ugarte, pues, argumentaron, “se daría lugar a la intromisión de los otros poderes en el ámbito del poder ejecutivo, con lo que se rompería el régimen de equilibrio entre los poderes”[36].

 

Así, quedó establecido en el artículo 110 constitucional (de 1917), que no gozaban “de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federación, por los delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeño de algún empleo, cargo o comisión pública que hayan aceptado durante el periodo en que conforme a la ley se disfrute de fuero. Lo mismo sucederá respecto a los delitos comunes que cometan durante el desempeño de dicho empleo, cargo o comisión.

 

Por su parte, los artículos 109 y 111 constitucionales, establecían el procedimiento para el juicio político, en el que intervenían ambas Cámaras (si el delito se trataba del “fuero común”, la Cámara de Diputados se erigía como Gran Jurado; por su parte, cuando se tratara de “delitos oficiales”, de los que podía ser acusado el Presidente de la República, la Cámara de Diputados hacía la acusación, y el Senado se erigía como Gran Jurado).

 

Ante la ambigüedad de la frase “por traición a la patria, y delitos graves del orden común”[37], Tena Ramírez la califica como peligrosa, porque “abre la puerta para un posible atentado constitucional del congreso en contra del presidente”, pues “queda a discreción de las cámaras”[38]. Sin embargo, Jorge Carpizo apunta que “la responsabilidad del presidente exigida a través de un juicio implica fundamentalmente un problema político: un enfrentamiento total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo [...]; por tanto, el quid del juicio de responsabilidad del presidente se encuentra en si se reúnen en la cámara de diputados los votos para acusarlo, y si se reúnen en el senado los votos para destituirlo”[39].  En ese tenor, apunta Carpizo, “este enfrentamiento no se ha dado en la historia constitucional mexicana, y en la norteamericana sólo en una ocasión, sin que se haya podido destituir al presidente”, lo que “confirma la tesis de que el juicio político al presidente es un recurso extraordinario, de suma gravedad, y que se debe utilizar sólo en casos muy delicados y cuando no queda otro remedio para salvar la vigencia de la constitución y del sistema de gobierno que ésta estructura”[40].

 

Respecto al juicio político de responsabilidad del Presidente, Carpizo lo considera necesario, toda vez que “si queremos que la constitución funcione y que los principios que, entre otros, conforman el sistema de gobierno, la división de poderes, el régimen federal y el sistema representativo, no sean simples quimeras”[41]; es decir, que la vigencia de la Constitución, y sus principios, no queden a la voluntad presidencial. Lo anterior, ya que “el presidente de la república no está por encima de la constitución; él también tiene que cumplirla, y si no lo hace, la ley fundamental contiene un mecanismo de su propia protección”[42].

 

Sin embargo, el 28 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, una reforma constitucional en que se detallan de manera expresa los servidores públicos que serán sujetos de juicio político (ampliando la lista de funcionarios, cuyos cargos, ameritan inmunidad procesal), excluyendo al Presidente de la República. En consecuencia, quedó plasmado en la Constitución, en su artículo 108, que “el Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”, sin que se establezca procedimiento alguno sobre cómo hacerlo. Sin embargo, como apuntan algunos constitucionalistas como Miguel Carbonell o Catalina Pérez Correa, no existe prohibición alguna para que se pudiera proceder contra un expresidente, después de que deja el cargo, por cualquier delito[43].

 

De igual manera, dicha reforma estableció que las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables. Disposición, contenida en los artículos 110 y 111, de la Constitución, pareciera -doctrinalmente- una consecuencia de la influencia de los revolucionarios franceses, es decir, al fijar la falta de una garantía jurisdiccional de la Constitución.

 

Resultado de lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha fijado criterios jurisprudenciales que determinan que, ni el Juicio de Amparo ni la Acción de Inconstitucionalidad, son procedentes contra actos emitidos, incluso, durante el procedimiento de declaración de procedencia realizado, o no, por la sección instructora de la Cámara de Diputados.

 

Esto deja de manifiesto que, se imposibilita el deber, del Poder Judicial, de protección de la Supremacía Constitucional. Por tanto, ni el Congreso ni el Presidente de la República, se encuentran limitados por la Constitución, quedando a voluntad de estos, la vigencia de la Constitución, y sus principios ahí establecidos. Lo anterior, decía Carpizo, “no es posible en un sistema constitucional”[44].

 

a. Fuero en México (Diseño actual):

 

Inmunidad acotada (inviolabilidad)[45]

 

  • Se limita a proteger la libertad de los legisladores para hablar y votar en el parlamento sin preocuparse por posibles cargos criminales o demandas en su contra por lo que dicen o hacen en ejercicio de sus funciones legislativas.
  • En México, este tipo de protección se encuentra en el artículo 61 de la Constitución y se le denomina fuero constitucional.

 

○     “Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.

 

Inmunidad amplia (inmunidad procesal)[46]

 

  • Esta prerrogativa otorga inmunidad a los funcionarios -no sólo a  los legisladores-  por acusaciones procesales.
  • Este tipo de inmunidad brinda un protección mucho más amplia y es más controversial.
  • Si bien la Constitución mexicana no le otorga un título específico a esta clase de inminidad, en la práctica se le conoce como “fuero”. Se encuentra regulada por el artículo 111 constitucional, el cual especifica los funcionarios a los que no se puede procesar penalmente sin que antes la Cámara de Diputados haya declarado en pleno y por mayoría absoluta que ha lugar proceder contra el inculpado.

 

○     Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

○     El citado primer párrafo primero del artículo 111, se reformó en el dictamen aprobado por la Cámara de Diputados.

 

b. ¿Cuántos casos ha habido de desafuero?

 

A pesar de que, tan sólo de 2003 a la 2017, la Cámara de Diputados acumuló un total de 364 solicitudes de juicios políticos (de los cuales, la actual legislatura, desechó 197, y resolvió 167), de acuerdo con el jurista José Trinidad Lanz, de 1906 a la fecha, se han efectuado sólo  9 juicios de desafuero en el país. A continuación, una breve reseña de cada caso:

 

Nombre y cargo

Año

Razones oficiales

José López Portillo y Rojas

(Senador)

1906

Fraude, precavirato y falsedad en declaraciones judiciales

Manuel Riva Palacio

(Senador)

1935

Por conspirar contra las autoridades

Pedro Téllez, Carlos Madrazo y Sacramento Joffre

(Diputados Federales)

1945

Por traficar con tarjetas para la contratación de braceros en EUA

Félix Ireta Viveros

(Senador)

1947

Falsificación y uso de documentos, y tentativa de fraude

Jorge Díaz Serrano

(Senador)

1983

Delito de fraude con daño patrimonial para PEMEX

René Bejarano

(Diputado local)

2004

Promoción de conductas ilícitas, cohecho, operaciones con recursos de procedencia ilícita y delito electoral

Andrés Manuel López Obrador

(Jefe de Gobierno del DF)

2005

Delito de violación a una suspensión judicial

Julio César Godoy Toscano

(Diputado Federal)

2010

Delincuencia organizada y operaciones con recursos de procedencia ilícita

Lucero Guadalupe Sánchez

(Diputada local de Sinaloa)

2016

Uso de documento público falso

 

Como señala la académica Casar, la reducida tasa de juicios de desafuero nos podría indicar dos cosas: o los altos funcionarios protegidos por el artículo 111 constitucional son intachables, o la impunidad es habitual en las altas esferas de la política.

 

Sin embargo, del análisis de los casos mencionados, sólo han existido 7 juicios de procedencia formales:

 

  • El caso de Riva Palacio, a pesar de haber perdido su carácter de funcionario, no fue desaforado, pues -de acuerdo con el diario de los debates, y el comunicado de la Cámara de Senadores- su proceso no coincide ni con un juicio de procedencia ni con un juicio político.

    Lo mismo, incluye a otros 17 diputados y 4 senadores (callistas), a los que se les retiró su carácter de servidores públicos, sin que fueran desaforados. Tan sólo existe el registro de una solicitud para que perdieran su carácter de representantes, firmada por 96 diputados (afines a Lázaro Cárdenas), por “agitación sediciosa conectada con Calles”[47].

 

  • De igual manera, respecto de los diputados federales Pedro Téllez Vargas, Carlos Madrazo y Sacramento Joffre, su juicio de procedencia no se llevó a cabo, porque la sesión en la que la Cámara de Diputados se erigiría como Gran Jurado, fue suspendida, toda vez que -ante el inminente desafuero- presentaron su renuncia al Pleno para someterse voluntariamente a la jurisdicción del Juez correspondiente.

 

Por otra parte, del análisis de los casos ante señalados, también se desprende que, “en más de una ocasión, el impulso estuvo fundamentado en motivaciones políticas”[48]:

 

  • Portillo y Rojas, “fue desaforado por haber apoyado a un candidato a la vicepresidencia contrario a los intereses de Porfirio Díaz”.
  • El desafuero de Díaz Serrano, pareciera que obedeció “más al deseo de Miguel de la Madrid de distanciarse de la administración pasada”[49], pues “los delitos por los que se acusó al ex funcionario de Pemex nunca pudieron ser probados”[50], y su liberación “coincidió con el fin del sexenio del presidente De la Madrid”[51].
  • El caso de Andrés Manuel López Obrador “ejemplifica perfectamente cómo un delito menor puede funcionar como la excusa necesaria para inhabilitar a quien amenaza la continuidad del régimen político del momento”[52].

 

c. El diseño actual del fuero, ¿abona en algo?

 

Por tanto, la académica Amparo Casar concluye que “de la misma forma en que la inmunidad procesal por sí misma no implica impunidad, casos como los descritos [...] ejemplifican que la inmunidad procesal tampoco es suficiente para proteger a los legisladores en regímenes autoritarios[53]. Por sí misma, la figura del fuero no es negativa. Sin embargo, el gran defecto del esquema de inmunidad en México, es precisamente su amplitud. El fuero es extensivo a funcionarios que ni siquiera corren el riesgo de ser vulnerados en su independencia por no contar con él. En realidad, no existe un criterio de inclusión claro que justifique la existencia del fuero para algunos servidores públicos.[54]

 

En ese sentido, la Comisión de Venecia -parte del Consejo de Europa- ha señalado que “la inmunidad procesal no es una parte necesaria de la democracia moderna, pues “en un sistema político que funciona bien, los miembros del parlamento disfrutan de protección adecuada mediante otros mecanismos y no requieren una inmunidad especial de este tipo””[55]; no obstante, reconoce que “”las reglas que regulan la inmunidad procesal pueden, en algunos países, completar la función democrática del parlamento como institución, particularmente de la oposición, de presión indebida o acoso del Ejecutivo, las cortes u otros oponentes políticos”[56], por lo que éstas pueden estar justificadas cuando otros medios de protección no se encuentran disponibles, siempre y cuando sean diseñadas, así como aplicadas de manera restrictiva; estén sujetas a limitaciones y condiciones; y exista la posibilidad de levantar la inmunidad por medio de procedimientos imparciales y claros[57]. Irónicamente, apunta la académica del CIDE, “los países donde la inmunidad es más necesaria son los mismos países en los que es más probable que se abuse de ésta[58].

 

En ese tenor, Hans Kelsen impugnó la existencia de la inmunidad parlamentaria por estimar que los cambios históricos la han hecho innecesaria, transformando dicha prerrogativa en privilegio. Las razones principales para su oposición son[59]:

 

  1. Que “la institución nace como fruto del conflicto de legitimidades Gobierno-Parlamento, y el fin de este conflicto, que en el parlamentarismo va a suponer la identificación gobierno-mayoría, unido a la independencia del Poder judicial, hacen innecesaria la prerrogativa que se transforma en privilegio”[60].

 

  1. Su único posible fundamento, como protección de las minorías, queda frustrado por su instrumentalización práctica en manos de la mayoría[61].

 

Por tanto, Kelsen concluye que “Si el parlamentarismo durante el largo período de su existencia no ha sabido merecer las simpatías de las grandes masas, y todavía menos de los intelectuales, no ha sido ello ajeno al abuso del anacrónico privilegio de la inmunidad”[62].

 

De igual manera, Simon Wigley ha apuntado que “la inmunidad parlamentaria no especifica per se lo que el representante debería hacer ni garantiza que esto se cumpla, por lo que acaba por brindar protección tanto de la función de la representación, como de la corrupción definida como el abuso de la función de representación o rechazo de esta[63].

 

4. Regulación del fuero en el mundo[64]

 

Del análisis comparativo entre las constituciones de 31 países de todo el mundo (entre ellos, Argentina, Brasil, España, Estados Unidos, Italia, Reino Unido y México). Las principales conclusiones del documento, son las siguientes:

 

  • La Constitución de los 31 países prevé la inmunidad acotada (inviolabilidad parlamentaria).
  • En cuanto a la inmunidad amplia (inmunidad procesal), es contemplada por 24 Constituciones. Hay 7 países que no la regulan. Tres de esos países, son de tradición jurídica anglosajona (Reino Unido, Nueva Zelanda, Sudáfrica), además de Afganistán, Bolivia, Botswana e Irán.
  • En 28 de los 32 países estudiados, el Titular del Poder Ejecutivo posee inmunidad y sólo puede ser juzgado bajo un régimen especial. Sólo Noruega, Nueva Zelanda y Reino Unido no prevén dicho régimen.
  • Existe una gran variabilidad en cuanto a la gama de funcionarios protegidos. La gran mayoría de los países protege a su Titular del Ejecutivo y a sus Legisladores. Hay 6 casos, en los cuales la protección alcanza también a los jueces (Afganistán, Rusia, Hungría, Nueva Zelanda, Serbia y Túnez).
  • Llama la atención que varios países latinoamericanos y China, sobresalen por proteger a un número muy amplio de funcionarios contra procedimientos judiciales:

 

○     China, Chile y Venezuela: Altos mandos de sus fuerzas armadas.

○     Chile: Expresidentes.

○     Nicaragua: Ex-presidentes, ex-vicepresidentes y ex-legisladores

○     Guatemala: Candidatos a presidente, vicepresidente y alcaldes.

○     Bolivia: Líderes sindicales.

○     Costa Rica, Guatemala, México y Nicaragua: Autoridades electorales.

 

  • México está entre los países que le otorgan protección a un mayor número de funcionarios (al menos 3,500, considerando a funcionarios estatales protegidos por la comisión de delitos federales.)

 

5. Minuta de la Cámara de Diputados

 

La minuta enviada por la Cámara de Diputados al Senado, plantea eliminar la declaración de procedencia, lo que implica retirar los argumentos políticos que pudieran permear en una acusación, y dejar únicamente los jurídicos, para que un Juez resuelva -fundando y motivando- en atención a los principios consagrados en la Constitución. En otras palabras, se trata de establecer un mecanismo contramayoritario, para evitar que se atente contra la oposición -minorías-. Retomando a Flor Batista, no se “busca la exención del delito del representante, sino la apoliticidad de la acusación que fuere hecha”[65]. En ese sentido, el bien jurídico a tutelar es el principio de representación; es decir, se trata de una protección a la función de los individuos que ostentan un cargo público.

 

De igual manera, se garantiza la libertad corporal de los funcionarios, “para evitar que éste sea excluido -sobre todo por razones políticas- de [por ejemplo, en el caso de los legisladores,] un proceso legislativo y para asegurar su voto, y con ello, la representación de los intereses de los ciudadano de “actuar por quienes representan””[66]. Es decir, se sigue garantizando, lo que Dworak ha denominado como “inmunidad procesal”, que describe, como “un derecho que sirve para proteger el quórum[67].

 

Asimismo, con esto se busca atacar el problema de autojurisdicción del parlamento, identificado por Simon Wigley, en el cual el legislador “acaba siendo juez y parte en los procesos de retiro de la inmunidad parlamentaria”[68].

 

También, se garantiza la inviolabilidad parlamentaria; se elimina la porción normativa que señalaba que las resoluciones y declaraciones de las Cámaras de Diputados y Senadores eran inatacables (artículo 111, de la Constitución), -aunque persiste en el artículo 110, respecto del juicio político-.

 

Por último, se vuelve a incluir al Presidente de la República como sujeto de juicio político, a fin de fortalecer los contrapesos y la rendición de cuentas del Ejecutivo frente al Legislativo, pues, como indicó Carpizo, “si queremos que la constitución funcione y que los principios que, entre otros, conforman el sistema de gobierno, la división de poderes, el régimen federal y el sistema representativo, no sean simples quimeras”[69]; es decir, que la vigencia de la Constitución, y sus principios, no queden a la voluntad presidencial, pues “el presidente de la república no está por encima de la constitución; él también tiene que cumplirla, y si no lo hace, la ley fundamental contiene un mecanismo de su propia protección”[70].

 

 




[1] CASAR PÉREZ, María Amparo, et. al., Fuero en México: entre inmunidad e impunidad, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, 2017, p. 9. Disponible en: http://www.libreriacide.com/librospdf/DTEP-293.pdf

[2] BERLÍN VALENZUELA, Francisco (coord.), Diccionario universal de términos parlamentarios, Instittuo de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri, México, 1998, p. 234. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/Dicc_Term_Parla.pdf.

[3] Ibid., p. 235.

[4] CASAR, María Amparo, op. cit., supra nota 1, p. 11.

[5] Ibid., p. 12.

[6] Idem.

[7] Idem.

[8] CARPIZO, Jorge, El presidencialismo mexicano, Editores Siglo XXI, 19ª ed., México, 2006, p. 209.

[9] CASAR, María Amparo, op. cit., supra nota 1, p. 9.

[10] CARPIZO, Jorge, op. cit., supra nota 8, p. 211.

[11] Idem.

[12] CARBONELL, Miguel, Curso básico de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Jurídicos Carbonell, México, 2016, p. 34.

[13] Ibid., p. 35.

[14] Idem.

[15] Ibid., p. 36.

[16]Idem.

[17] Idem.

[18] Ibid., p. 35.

[19] CASAR, María Amparo, op. cit., supra nota 1, p. 11.

[20] Idem.

[21] CARBONELL, Miguel, op. cit., supra nota 12, p. 35.

[22] Ibid., p. 37.

[23] Idem.

[24] Idem.

[25] CARBONELL, Miguel, “El estudio preliminar”, en Marbury versus Madison, Centro de Estudios Jurídicos Carbonell, México, 2016, p. 27.

[26] Ibid., pp. 27 - 28.

[27] Ibid., pp. 28 - 29.

[28] Ibid., p. 29.

[29] “Fuero, inmunidad parlamentaria y juicio político en México”, Instituto Belisario Domínguez, p. 4. Disponible en: http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/3400/reporte_41_webVF.pdf?sequence=5&isAllowed=y

[30] GAMAS TORRUCO, José, La Constitución de Cádiz de 1812 en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, p. 261. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3525/16.pdf

[31] Ibid., p. 262.

[32] CARPIZO, Jorge, op. cit., supra nota 8, pp. 212 - 213.

[33] Ibid., p. 209.

[34] Ibid., p. 210.

[35] Idem.

[36] Idem.

[37] Idem.

[38] Idem.

[39] Ibid., p. 212.

[40] Idem.

[41] Ibid., p. 213.

[42] Idem..

[43] “El Sabueso: ¿La Constitución impide procesar a EPN cuando deje la presidencia, como dice AMLO?”, Animal Político. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/elsabueso/constitucion-epn-amlo/

[44] CARPIZO, Jorge, op. cit., supra nota 8, p. 212.

[45] CASAR, María Amparo, op. cit., supra nota 1.

[46] Idem.

[47] Ibid., p. 31.

[48] Ibid., p. 32.

[49] Idem.

[50] Idem.

[51] Idem.

[52] Idem.

[53] Ibid., p. 36.

[54] Ibid., p. 64.

[55] Idem.

[56] Ibid., p. 37.

[57] Idem.

[58] Idem.

[59] FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso, La inmunidad parlamentaria en la actualidad, Universidad Complutense de Madrid, 1977, p. 243.

[60] Idem.

[61] Idem.

[62] Idem.

[63] CASAR, María Amparo, op. cit., supra nota 1, p. 13.

[64] Ibid., p. 40 - 63.

[65] Ibid., p. 14.

[66] Idem.

[67] Idem.

[68] Ibid., p. 13.

[69] Idem.

[70] Idem.

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